一、背景
自秸秆焚烧被叫停以来，秸秆禁烧工作迅速成为政府关心、社会关注、舆论关切的热点和难点问题。出于对防范大气污染、防控火灾和交通隐患等因素的考虑，全国各地对农村秸秆焚烧的态度多为 " 全域、全时段、全面禁烧 "。尽管政府已出台一系列相关治理政策，加强对秸秆再利用的支持力度，但秸秆结构性过剩困境仍未破解，农民 " 偷烧 "" 集体焚烧 " 依然多发，取消秸秆禁烧呼声日益高涨。近几年全国两会上，部分代表委员更是建议逐步放开秸秆禁烧，湖南、四川、广西、吉林、云南等省 ( 自治区 ) 已经在探索 " 限时分区 " 焚烧政策。
二、秸秆治理现状
随着时代发展，上级部门 " 黑斑 " 监测能动用的手段越发科学，督查考核越来越硬，责任越压越实，基层干部越发头疼，老百姓也颇有微词。2024 年，某乡镇因 " 黑斑 " 问题被上级罚款十余万元，其中 X 村村民数人。
为何多年来大量人、财、物的投入依然没有从根本上解决秸秆问题？我以各级政府部门、秸秆综合利用企业和农民独特的价值诉求和秸秆焚烧规制手段为切口开启了本次调研。
（一）各级政府方面
上级政府通过顶层设计、施加压力、发放任务等举措将秸秆治理任务发包给基层政府，其价值诉求表现在维护政府形象、谋求晋升、规避责任等，主要表现为通过加大对下级政府的监管力度与惩罚力度强化政策落实。江西省生态环境厅公开信息显示，2018 年 6 月 20 日，原省环保厅与财政厅联合印发了《关于开展秸秆禁烧工作的通知》，通知规定，省市县每年共筹集 9200 万元财政资金，其中省级财政出资奖补资金 2000 万元，11 个设区市财政各出资奖补资金 200 万元计 2200 万元，100 个县（市、区）财政各出资 50 万元备罚金共 5000 万元，筹集的资金用于对全省 100 个县（市、区）秸秆禁烧管控进行考核和资金奖罚。2019 年，省生态环境厅首次将无人机巡查发现火点纳入考核，建立起卫星遥感、无人机巡查和现场巡查督查 " 三位一体 " 的秸秆焚烧火点监控体系。
乡镇地位特殊，一方面，要完成上级政府的秸秆治理任务以期获得经济奖励，至少规避秸秆焚烧带来的惩罚。另一方面，要与农民等社会主体维护良好关系，也因更了解上级政府的政策精神而扮演着协调政府与基层农民矛盾的角色。经拜访有关部门的工作人员，我了解到若 " 黑斑 " 被省级监测，乡镇需缴纳罚款五万元，被区级监测则需缴纳罚款五千元。
乡镇自行巡查则较为灵活，作为百姓的 " 父母官 "，考虑到农民种田一年的收成还不够缴纳罚款，有时会建议责任人以半个月防火义工的方式免缴罚款。但无论是上级通报还是乡镇执法队自行巡查发现，执法大队处理的标准流程为：明确责任人（村民）—灭火—要求恢复原状（以黄土覆盖 " 黑斑 "）—批评教育—要求责任人缴纳 500 元罚款或以工代罚 "。
然而，基层政府任务繁重，能够承担日常巡查的只有一两名专职防火员和综合执法大队（更多负责执法），基层官员通过进一步工作部署如责任到人、强化惩罚、入户宣传等措施促进政策落实，秸秆禁烧任务最终被落实到各村干部和村级防火员。
（二）村干部方面
村干部基于农业生产的经验及长期在村工作的现实，对村民焚烧秸秆持有 " 理解但不能支持 " 的态度，尽可能避免与村民发生正面冲突，日常对村民进行一定劝导，如发现 " 黑斑 " 后提醒村民注意填埋，在 " 黑斑 " 被上级探头监测时通知村民接受罚款。但与此同时，村支书出于避免被纪委处分、乡镇领导约谈的角度，对禁烧工作也不能放任自由。
同时，几名村干部出于解决抛荒地问题、提高集体经济收入等目的，把群众抛荒地流转下来，三年前成立了种养专业合作社，实行集约化、机械化经营，种植作物以水稻、棉花、油菜为主。然而，X 村分管农业的赵叔向我算了笔经济账，三年来仅 2023 年勉强保本，2022 年、2024 年合作社因旱涝问题亏损严重。以 2024 年为例，合作社种植早稻、晚稻两季稻，每季种植面积 150 余亩，早稻收成仅 2.3 万斤（年份好时能收获 10 万斤），晚稻 7.9 万斤，每斤收购价低于 1 元，总收入不足 10 万元。成本方面，育秧成本 190 元 / 亩，早稻肥料 168 元 / 亩，晚稻肥料 114 元 / 亩，无人机打药每季 3 次，合计 18 元 / 亩，机器收割 60 元 / 亩，晚稻抽水电费 1.3 万元，仅上述支出便高达 13.57 万元，还未计算人工费、收割费。
村干部实际承担着秸秆禁烧 " 最后一公里 " 的职能，无论是主动还是被迫都得在秸秆禁烧上做表率，合作社租用收割、打捆一体联合收割机基本实现了秸秆还田。但水稻秆好歹相对方便就地粉碎还田等待腐烂，更令老百姓头疼的是棉花、玉米和油菜秆，除了点一把火似乎没有其他好去处。在与赵叔进一步探讨的过程中，其反映了 " 烧火粪 " 的诸多好处。作为一个农业外行人，我将网络上看到的秸秆焚烧副作用复述了一遍，" 秸秆焚烧会导致地面温度急剧升高，造成土壤中细菌、真菌和放线菌减少，微生物失活，导致土壤板结，耕作层变浅，降低土壤肥力，造成农作物产量的减少，秸秆还田能提升作物产量超 7%"，想听听地道农民的看法，说完便得到了赵叔否定的回答，" 专家懂什么农业生产，对农民来说烧一定是比不烧更好，况且翻耕还田效果不仅取决于粉碎程度、是否加入有效腐剂、翻耕深度，还取决于收种间隔、秸秆长度、土壤特点等。加上农业是靠天吃饭的行业，近几年恶劣天气变多，越来越不适宜农业生产，提升农作物产量的效果难以验证，如今年因为连续降雨早稻产量极低，看不出任何还田的收益，晚稻产量也一般，稻谷颗粒也不够饱满。"
（三）农民方面
农民对秸秆焚烧存在行为惯性，在作出秸秆回收和秸秆焚烧抉择时首先考虑到的是经济性和便利性，虽然受政府禁烧管制面临罚款威胁，但普遍存在侥幸心理，在国家严厉的禁烧政策和基层干部的监控下有着自己的应对方式，与村、乡镇干部玩 " 猫捉老鼠 " 的游戏。在和村民探讨为何 " 顶风作案 " 时，有的村民反映提出秸秆禁烧口号的专家不是被抓了吗，为什么还不让烧；有的村民反映大量秸秆无法处理，被罚的毕竟是少数，应该轮不到我；还有的村民表示秸秆焚烧造成的空气污染相比于汽车尾气污染、工业污染来说微不足道。
（四）秸秆回收利用企业方面
农村留守老人种地是个普遍现象，既然秸秆还田成本高且效果难以验证，我问赵叔为何不将秸秆出售到回收企业进行综合利用呢？
原来，X 村所在县区秸秆回收利用企业仅 3 家，秸秆收储中心共 3 个。赵叔告诉我，乡镇既无秸秆回收企业，也无秸秆收储点，秸秆从田间收集到工厂加工的程序十分繁琐，村里地处丘陵地带，土地不像 X 镇土地集中连片，普通农户田地分散，面积不大，多数田地都没建机耕道，在种地入不敷出的情况下，再让农民耗费人力、财力处理打捆、运输秸秆不太现实。企业首要的价值诉求在于获得尽可能多的经济利益，期望能够以最低的成本回收秸秆，分散农户秸秆量较少，在进行成本核算后往往欠缺异地回收积极性。
三、原因分析
（一）农民的个人权利与公共利益的冲突
根据《宪法》《物权法》，公民的合法的私有财产受到法律保护不受侵犯，且公民拥有对自己财产的处分权。根据上述规定，秸秆也应属于农民个人的私有财产，可以自行决定如何使用秸秆，其中也包括焚烧。但是，《宪法》规定公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益。政府基于保护 " 公共利益 " 对公民的个人权利进行约束和限制，国家应当对个人作出相应的补偿，然而，近年来各级财政越发紧张，实践中，政府直接对农民进行资金补偿不现实，农民作为相对弱势的群体，被处以罚款却较为常见。
（二）基层巡查力量有限与群众逃避监管的冲突
1. 资金支持力度不足。经与村干部及乡镇干部交流，2023 年前，乡镇负责森林防火工作的干部连续多年使用个人车辆对各村秸秆焚烧情况开展巡查，车载喇叭循环播放秸秆禁烧广播，缓解了村干部威慑力不足、监管放不开手脚问题。然而，由于程序繁琐、缺少凭证，出于担心被纪委追责的考量，连续三年防火巡查油费无法报销，此项工作便不再开展。
2. 熟人社会监督困境。村干部往往是生于斯长于斯的土著，与村民存在 " 圈儿套圈儿 " 的亲缘网络，开展各项工作首先得依靠亲朋好友配合，除非形势所迫不愿得罪人。村干部自身对为何禁烧秸秆也不够理解，抛开上级考核 " 指挥棒 "，内心欠缺情理和事理的支撑底气，加上村干部不具备执法权，口头劝导只管得了眼前，管不了身后。
（三）秸秆利用渠道欠缺与便利农业生产的冲突
1. 合规利用的渠道短缺。秸秆肥料化、基料化、能源化、饲料化、原料化口号提出后，对于秸秆综合利用中谁来牵头、谁来负责、谁来监督落实不够迅速，X 村所在地区秸秆收储运体系建设不够完善，秸秆回收覆盖面不够广、收储能力不够强。若无企业回收，农民往往只能采取填埋、烧柴火灶、喂牲畜等方式处理。然而，近年来，行政村空心化现象严重，农村劳动力尤为宝贵，加之新能源、电力、燃气被广泛使用，上述传统秸秆利用方式偏离实际。
2. 经济种植的现实需求。村民普遍反映焚烧秸秆可以增加地温、熟化土壤，减少病虫草害的发生；焚烧的草炭灰还可以肥田，有利于农民科学种田。焚烧秸秆后，清洁了环境、肥了田、提高了土壤地温，又减少了病虫草害的发生，更重要就是有利于下一季的播种，为农户节省了农药费、肥料费、人工费等开支。
四、结语
不难发现，秸秆禁烧不是简单的意识问题，从根本上是个经济问题，仅靠缴纳罚款和干部蹲守不仅效果难以保证，变成了基层负担的来源，还会激发起群众的逆反心理。笔者认为，有序组织分区限时燃烧不失为一种更合理的解决方式。考虑到全省 " 秸秆全面禁烧 " 政策并未松动，政府应在加大农资补贴和秸秆综合利用上下功夫，通过政府加强引导、企业持续发力，让老百姓通过秸秆综合利用获得看得见摸得着的实惠，实现从 " 偷着烧 " 到 " 留着卖 "" 等着用 " 华丽转身。
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